林辰芳:城市更新规划的探索与思考

导读

2021年9月27日上午,作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一,学术对话三十五“城市更新规划的统筹与协调”通过线下形式在成都成功举办。深圳市城市规划设计研究院有限公司的副总规划师林辰芳作了题为《城市更新规划的探索与思考》的报告,结合深圳等国内城市更新实践及相关课题研究经验,对城市更新规划在体系建构和技术转型等方面的探索和思考进行了分享。

本文字数:4287字

阅读时间:13分钟

报告人:林辰芳

深圳市城市规划设计研究院有限公司副总规划师、城市更新规划研究中心副主任,高级工程师

01

城市更新规划的探索与实践

随着城镇化水平的不断提升,我国城市发展模式逐渐从外延扩张型向内涵提升型转变,尤其是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施城市更新行动”以来,城市更新成为众多城市转型发展的重要抓手。在此背景下,国土空间规划需要积极响应,充分发挥规划引领作用,有效规范和引导城市更新工作,保障城市高质量发展。

深圳很早就面临土地资源紧约束的瓶颈,在2000年代初即开启了城市更新的探索实践,早期主要通过城市更新拓展发展空间,重点探索如何在尊重既有产权、保障公共利益、遵循市场规律的基础上实现利益平衡、推动更新实施,并形成了一整套政策体系和规划制度。

近年来随着深圳迈向高质量发展阶段,城市更新成为完善城市功能、增进民生福祉的综合性工程,开始进一步探索如何在较为成熟的市场运作基础上发挥政府统筹引导作用,更新制度逐步完善,更新方式日趋丰富,不断涌现多元的城市更新实践,如水围柠盟人才公寓、百花儿童友好街区、南头古城微更新等等。

图1 深圳城市更新发展历程中的典型实践

深规院伴随着深圳的成长,持续加深对城市更新的理解,并逐步面向大连、苏州、兰州、金华、珠海、中山等国内其他城市开展更新规划实践,为不同发展语境下的城市更新工作提供针对性解决方案。积极总结实践探索经验,开展部委课题研究,于2017年开展住建部软科学课题《面向实施的城市更新规划技术创新与制度研究》,深度参与了住建部《绿色城市更新规划方法与实施路径研究》课题,于2019年牵头开展自然资源部城市更新规划研究课题并牵头起草国家标准《城市更新空间单元规划导则》,不断探索国家宏观战略背景下的城市更新规划制度建构与关键技术转型方向。

02

城市更新规划的体系建构

1

深圳城市更新规划体系的探索

深圳早期主要以项目为依托推进城市更新,在2009年基本形成“城市更新单元规划”制度,即结合更新项目划定城市更新单元,作为多元主体的协商平台和规划管理的基本单位,突破原来以单个宗地为改造对象的做法,在城市更新单元内统筹空间资源和土地产权,落实公共服务设施和基础设施,实现项目利益平衡。

图2 深圳“城市更新单元规划”推进土地整理和用地优化

但是随着城市更新的推进,多个更新项目在片区层面汇集往往出现一定叠加谬误,导致综合控制失效,且更新单元碎片化、公共利益用地零散化的问题逐渐凸显。因此,深圳在2016年左右开始探索片区层面的更新规划统筹。例如在华强北片区城市更新统筹规划中,统筹更新方式,基于现状建设情况、产业生态特征、片区发展目标等建立综合评估体系,重新研判和统筹划分“留改拆”范围,保护产业根基,推动创新转型;统筹空间要素,协调产-人-城关系,完善功能结构和服务配套,提升空间品质;统筹规划实施,划定单元作为更新实施的基本单位,结合“留、改、拆”优化建筑增量分配,明确公共利益贡献比例,整合更新项目贡献的公共利益用地与用房,落实公共设施与公共空间,提出统筹实施模式,并制定单元规划指引,保障规划的有效落实。

图3 深圳华强北城市更新片区统筹规划

然而只在片区层面进行统筹仍远远不够,深圳多年来不断探索完善宏观层面的城市更新规划,包括市区两级城市更新专项规划,以及针对城中村、旧工业区等主要更新对象的专项规划,结合城市整体发展战略和现实问题,确定更新方向与工作重点,加强整个城市层面的更新要素统筹,明确更新的总量约束和底线管控内容,形成对城市更新的全局性指引。

图4 《深圳市城中村(旧村)综合整治总体规划(2019-2025年)》对全市城中村综合整治范围进行分区划定和管控

2

城市更新规划体系建构的思考与建议

在新的时代背景下,城市更新作为推动城市高质量发展的重要手段,需要加强规划引领作用。结合城市更新规划的探索和实践经验,我们建议构建从宏观(城市)-中观(片区)-微观(项目)分层传导、逐层细化的城市更新规划体系,以统筹协调自上而下的管控要求和自下而上的多元诉求。同时,城市更新规划体系需要与国土空间“总体规划-专项规划-详细规划”三类规划充分结合,使更新规划内容纳入法定规划体系,从而有效指导城市更新的实施。

(1)宏观(城区)层面:加强城市总体层面更新工作的战略引领和全局安排

在宏观层面,建议国土空间总体规划积极开展城市更新研究并纳入主要结论,从宏观层面响应城市发展战略与国土开发保护格局,节约集约使用土地,统筹增量与存量空间资源,明确城市更新的总体目标、重点任务和区域等,以对城市更新工作进行战略引领。同时,建议各地结合实际需要组织编制城市更新专项规划,摸查更新对象,研判更新目标、策略和规模,制定更新行动计划,以对城市更新工作进行更加全局性、系统性的安排。

(2)中观(片区)层面:强化片区规划统筹,保障公共利益的落实和整体提升

在中观层面,针对城市更新对象相对集中成片的区域,建议加强片区(或街区)层面的统筹规划。建议城市更新空间单元结合详细规划管理单元及社区生活圈范围,深入调查基础信息与社会需求,结合现状与目标、需求与问题,加强更新方式、空间要素、公共利益、改造权益、规划实施等方面的统筹,合理协调相关主体诉求,保障公共利益的有效落实和规划的有序实施,促进片区整体效益的提升。

建议城市更新空间单元规划与详细规划相衔接,对于涉及国土空间详细规划调整的,开展详细规划编制或局部调整,将核心管控内容按程序纳入详细规划。建议进一步优化存量地区的详细规划编制和管理方法,如探索分层编制、刚弹管控等,在片区(或街区)层面的详细规划强调主导功能、开发容量与公共利益的底线管控,项目(或街坊)层面的详细规划结合实施需要落实细化土地利用、规划指标等作为行政许可依据,积极应对城市更新面向实施的需要,使之更具有适应性。

(3)微观(项目)层面:协调多元诉求,制定精细化更新项目实施方案

在微观层面,建议结合更新项目实施需要,在片区底线管控和规划引导的基础上落实细化详细规划,并依据详细规划制定精细化的城市更新项目实施方案,确定更新项目的实施主体及其参与模式,建立多元主体协商机制,统筹协调多方利益,谋划更新实施路径,明确项目更新方式、功能业态、环境品质、土地整理、利益平衡、公益性贡献、开发运营模式等,具体指导城市更新项目的实施。

图5 国土空间规划体系下城市更新规划体系建构的思考

03

城市更新规划的技术优化

城市更新往往面临复杂的建成情况、产权关系和多元诉求,传统增量规划难以有效适应更新的实际需要,亟待相关规划技术的转型和完善。结合各地城市更新研究和实践的经验,我们认为城市更新规划在基础研究、规划方法和规划实施等方面有其突出的特点。

1

基础研究:更加深入细致的基础调查与潜力评估

针对存量建成区的特征,在前期基础研究阶段,需要开展非常深入细致的基础信息调查,梳理分析现状建设情况、产权关系、社会网络、经济活动和文化脉络等,同时广泛收集相关利益主体的更新意愿和诉求,以识别更新地区的优势资源和突出短板。

基于详尽的基础信息调查,才能建立一套科学的评估体系,识别城市更新对象,明确更新的目标方向,研判“留、改、拆”等不同更新方式的适用范围,为规划方案的制定奠定基础。

2

规划方法:更加多元协同、综合开放的工作方法

城市更新涉及政府、权利人、开发商等多元主体的利益,需要采用更加多元协同的规划方法,通过多主体协商、多部门协同、多团队协作,加强全流程公众参与,逐步形成城市更新地区的发展共识,制定规划方案。

同时,城市更新从宏观层面到微观层面都是有机综合的,需要在多元复合的目标下,综合性应用规划设计、市政交通、产业策划、历史保护、绿色低碳等多元技术手段,以推动空间结构优化、城市功能完善、历史文化传承、生态环境修复、品质活力提升等多元目标的实现。

3

规划实施:考虑利益平衡的实施路径与制度保障

相比增量开发,城市更新的实施路径更加强调利益平衡。这需要城市更新规划充分考虑既有产权关系和相关主体诉求,研判开发运营模式,评估项目经济可行性与综合效益,反向校核和优化规划方案。这其中,微更新类项目需探索如何更好的创造和提升空间价值,调动社会资本和居民自主投入,减轻政府的财政负担,实现可持续的投入和运营维护;而重建更新类项目则需要制定合理的利益再分配方案,保障公共利益,尊重权利人合法权益,并通过多元方式平衡项目收益,以推进更新项目的有效实施。

图6 城市更新中的多元主体利益平衡

另一方面,城市更新规划实施需要制度体系的有力支撑。通过清晰的制度设计,构建城市更新政策体系,建立社会共同契约,以保障公共利益的有效落实、多元主体的全过程参与和城市更新项目的有序实施。

图7 深圳的城市更新中的公共利益保障制度

总之,城市更新不只是物质空间的修补再造过程,更是实现多元价值的城市治理过程,需要更加综合性、参与式、精细化的规划技术体系,在多元利益诉求的平衡中找到解决路径。

04

城市更新规划的治理转型

城市更新作为城市治理的重要途径,涉及城市发展的方方面面,需要城市更新规划积极融入城市治理体系,从“空间规划”向“治理规划”转型,进一步拓展规划统筹和协调的范畴,探索城市治理机制创新的路径。

以深圳城中村治理为例,随着城市的发展,城中村作为城市低成本空间的价值逐渐凸显,在此背景下,深圳对城中村的改造从以拆除重建为主转向加强综合整治提升,划定了城中村综合整治范围线,并开展了三年城中村综合整治行动,全市城中村基础设施和环境面貌有效改善。面向新的发展时期,深圳进一步探索基于治理创新视角,推动城中村内涵式提升和可持续发展,打造“宜居宜业宜游”街区。

针对这一转变,规划需进一步加强整体统筹和制度设计,系统谋划城市更新中的内生动力培育、财政和资金引导、基层治理体系改革、长效管理和运营机制建设、配套政策支持等,以促进共建共治共享的现代化治理格局构建。

图8 深圳新时期城中村综合整治工作的探索方向

05

结 语

城市更新作为城镇化发展阶段的必经过程,是国家层面的重大决策部署,需要加强规划引领,推进城市高质量发展。新时代背景下,我们亟需探索提炼具有前瞻性、系统性、实施性的基础框架,为不同城市提供城市更新规划的经验总结和关键技术工具,形成基本共识,有效推动城市更新行动,促进城市转型发展。同时,也应鼓励各地在基础框架和基本共识下,结合地方实际开展多元探索和创新,逐步形成契合自身发展特征和治理语境的更新制度和行动方案。

供稿单位:深圳市城市规划设计研究院有限公司

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posted @ 22-07-29 01:35  作者:admin  阅读量:
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